构建具有中国特色的国有企业公司治理结构
　　　　　　　　　　　　　　　　　引 言
　　公司治理结构，（"Corporate Governance"，又译为"法人治理结构"或"公司督导机制"）是现代企业制度中最重要的架构。一个现代公司能不能搞好，在很大程度上取决于它的治理结构是否有效。现代企业区别于传统企业的特点，在于所有权和经营权的分离（在西方称为所有权与控制权的分离）。这样，就需要在所有者与经营者之间形成一种相互制衡的制度，依靠这一制度对企业进行管理和控制。现代企业中的公司治理结构正是这样一种制度安排。随着经济全球化趋势的日益发展，各国经济相互融合步伐的日益加快，许多国家已经把建立良好的公司治理结构当作提高经济活力、增强经济绩效的基本手段。
　　我国是一个发展中国家，又是一个典型的转轨经济国家。经济体制正在从计划经济体制向市场经济体制快速转变。在这一进程中，传统的国有企业必须进行公司化改制，建立现代企业制度，成为'产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学"的现代企业。按照党中央、国务院的部署，我国大多数国有大中型企业根据《中华人民共和国公司法》的要求进行了公司化改制，普遍建立起了股份有限公司、国有独资公司和有限责任公司。但是，国有企业的管理和效益并没有像预想的那样得到有效的改进。相反，有些企业经济效益明显下滑，有些经营管理人员腐败。虽然，经过多方面的努力，去年国有企业的经营状况和效益有了很大改善，按官方消息的说法，就是国有企业三年脱困的任务基本完成，6599户国有及国有控股大中型亏损企业已有一半以上实现脱困。但是我们应当清楚，这里面起决定性作用的是国家政策的倾斜，而不是国有企业本身竞争力的提高。越来越多的事实说明，国有企业效率低下的症结在于没有建立起适合中国国情、科学而有效的公司治理结构。面对我国加入WTO组织进程的不断加快和民营经济的崛起，国有企业要想在与国内外企业竞争中取得优势，不可能再简单依靠国家的政策扶持，必须加紧建立切实有效的公司治理结构，来不断提高实力和活力，这是一项刻不容缓的紧迫任务，关系到国有经济乃至整个国民经济持续快速健康的发展。
　　一、 公司治理结构的内涵及其对国有企业改革的意义
　　就世界以及我国经济发展的阶段来说，如今最具代表性的现代企业制度就是公司制度。现代公司能否充满活力而又规范运作，很大程度上取决于公司治理结构。
　　（一）公司治理结构的由来和内涵
　　现代公司的典型特征就是公司所有权与控制权的分离。为了适应大规模现代化生产的要求，现代公司一般是由多个投资者共同出资，以此形成公司的法人财产。但公司并不会因此就由出资者共同直接经营。一方面许多投资者没有能力或积极性去直接经营企业。另一方面。如果每一个投资者都参与公司的决策，或者公司的每一项决策都经过每一个投资者同意才能付诸实施，那么不仅因投资者意见不一致所产生的协调成本会大大提高，而且还会延误决策时机，给投资者带来决策效率的损失。同时，在投资者不具备经营管理知识和技能要件的情况下，如果每一个投资者都参与公司的经营管理，则必然会造成公司经营管理的混乱，给投资者带来经营管理效率的损失。为了降低协调成本，提高公司的经营管理效率，投资者就必须把权力授予具有经营管理知识和技能的人组成的经营管理集团去行使，由经营管理集团代表投资者进行决策和进行经营管理，投资者作为公司的所有者远离公司的日常经营管理活动。为了维护所有者的利益，在此之前，所有者与经营者必须达成一系列合约，就有关公司经营管理的责、权、利进行安排。但是，合约的不完备性和所有者与经营者的信息不对称和激励不相容，经营者自利和机会主义行为的道德风险，将产生严重的代理问题，并由此导致公司经营管理的成本高昂与效率低下，最终损害的是所有者的权益。
　　如何有效地缓解代理问题，把代理成本降到最低，是现代公司必须要解决的问题。毫无疑问，所有者与经营者的分离，所有者远离公司的具体经营管理活动，将给所有者对公司经营管理的有效监督与控制带来困难，从而弱化所有权的约束力度。没有所有者有效的监督与约束，期望不是资本的所有者的经理人员，象经营自己的资本那样精心，是难以做到的。所以，亚当．斯密在《国富论》一书中认为，股份公司的经理人员使用而不是自己的钱财不可能期望他们会有像私人公司合伙人那样的警真性去管理企业……因此，在这些企业的经营管理中，或多或少的疏忽大意和奢侈浪费总是会流行的。显然，缓解代理问题的关键在于，所有者尽管远离经营管理，但仍必须有能够对公司的重大决策，表示关注、发表意见的恰当手段和途径，能够对公司行使有效的最终控制权。
　　股东大会便是实现所有者上述意志的制度安排。通过股东大会；股东们依据所持股份份额行使作为所有者相应的权利，维护自身的资本利益，包括对公司剩余的索取权，对公司经营重大事项的投票权，以及对公司经营管理活动的知情权和监察权等。股东行使所有者权利，有两件事是至关重要的。一是确保真正有才能的经营者，以减少经营不善。二是设计合理的激励约束机制，使经营者按所有者的意图行事，最大限度地避免经营者的自利行为损害所有者的利益。前者是关于经理人员的选聘机制问题。后者涉及如何消除经理人员机会主义行为的道德风险。
　　依照现代公司规范的制度安排，经理人员一般是由董事会负责从竞争性的经理市场选聘，以确保经营者的素质和水平。董事会是公司的法定代表机关和最高决策机构，受股东的信任，托管公司的财产。因此，股东与董事会之间是一种"信任托管"关系。作为公司财产的托管人，董事会必须能够代表股东的利益，真正负起股东的"信任托管"之责。这就要求董事会必须是由有能力、受多数股东信赖并能真正代表股东利益的人员组成。面对股东的有力监督与约束，董事会有充分的激励做好各项重大决策；通过适当的途径和程序选择好经理人员，并采取适当的措施，对经理人员进行有效的监督、激励和控制。
　　受聘于董事会的经理人员与董事会是"委托代理"关系。作为代理人，经理人员可在董事会授权范围内自主地进行经营决策，管理公司的日常生产经营活动，同时必须向董事会负责；并受董事会经常的监督和评价。但理论与实践表明，对经理人员的有效监督困难而且成本较高。信息的不充分、不对称；使得经理人员的努力水平和工作绩效，难以有效地给予恰当的量度和评价，监督的有效性成为问题，经理人员的机会主义行为就会损害所有者的利益。不仅如此，对经理人员监督的不利，还会强化经理人员对其拥有的控制权的滥用。
　　正因为对经理人员的有效监督难以做到，现代公司的实践发明了一系列激励措施，以实现经理人员的自我监督和自我激励。如通过使经理人员的报酬与公司的经营绩效相关联，或给予经理人员一定数量的公司股票期权，让其分享公司一定比例的剩余。这其实是通过实现控制权与剩余索取权某种程度的对称，形成对经理人员的有效激励，从而实现所有者与经营者利益目标的基本相容。对经理人员的激励机制能够有效地弥补监督机制的不足和缺陷。现代企业理论的研究也表明，设计合理的激励机制是规范经理人员行为、缓解代理问题的有效途径。当然，除了来自股东或董事会的监督与激励外，竞争性的经理市场、产品市场和资本市场等，也构成对经理人员的约束，规范着多受理人员的行为，并有效地减少经理人员的自利行为对公司带来的损害。
　　至此，我们可以发现，现代公司中的股东、股东大会、董事会和经理人员之问是一种双层"嵌套"的关系结构。第一层是股东通过股东大会与董事会之间的"信任托管"关系；构成了出资者对公司一级控制权的配置与行使，出资者尽管不直接管理公司，但是他们可以通过股东大会来行使'剩余索取权"和"剩余控制权"。第二层是董事会与经理人员之间的"委托代理"关系，形成了对公司生产经营的二级控制权的配置与行使。从这个意义上讲，所谓公司治理结构就是利用这种双层"嵌套"的关系结构，在股东大会、董事会和经理人员三者之间建立起相互制衡关系的制度安排。其目的是以激励和监督为手段，缓解在公司所有权和经营权分离的情况下的代理问题，为保护出资者即公司所有者的权益提供制度保障。
　　（二）构建良好的公司治理结构是国有企业进行公司化改制的首要问题
　　改革开放以来，国有企业改革经历了以扩大企业自主权、利改税和实行经营承包责任制几个阶段，改革的基本思路是"放权让利"，也就是说，主要是通过政府部门将经营权不断下放给企业和增加货币刺激，来提高企业追求盈利动力和强化企业的经营责任。但是"放权让利"并没有使国有企业的经营机制发生根本性的转变，由于国有企业的产权关系不清晰，没有人真正关心国有企业的损益和运营效率，企业只负盈不负亏、软预算约束和短期化行为的弊病难以根治。与此同时，尽管通过"放权让利"使过去高度集中的经济管理体制受到了很大的冲击，但是由于政企并未分开，企业的领导体制依然保持着种种行政化的特征。自党的十四届三中全会提出，国有企业改革的基本方向是实行现代企业制度以来，国有企业改革从"放权让利"转向企业制度创新。按照中央的精神，根据现代企业制度的要求，大多数国有大中型企业进行了公司化改制。国有企业公司化改制本意是要促进政企分开；使企业拥有更多的经营自主权，提高企业的经营效率。但是，事与愿违，公司化改制的国有企业的效率没有明显改进，同时又出现了"内部人控制"现象。从当前情况看，"内部人控制"的危害是相当严重的，不仅造成了国有资产的大量流失，而且在相当程度上障碍了国有企业改革的进一步深化。
　　所谓"内部人控制"是指企业经理和工人这样的内部人掌握了企业资产的剩余控制权，以及一部分资产使用的剩余索取权。青木春彦对"内部人控制"有比较深入的研究。他在分析了70年代和80年代中欧和东欧的公司治理结构情况指出："内部人控制看来是转轨过程中所固有的一种潜在可能的现象，是从计划经济制度遗产中演变而来的。计划经济的停滞，迫使中央计划当局下放权，利和计划指标，从而使企业经理在自己的企业内部构筑起了不可逆的管理权威。中央计划当局的逐步退让以其突然解体而告终。而那些已经从计划机关获得很大控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加强了自己领权利。"我国国有企业的"内部人控制"问题产生的直接原因虽然与中欧和东欧有所不同，但是在政府给企业下放权利这一点上是一致的，这为企业领导人利用所掌握的权利，独断专行、侵蚀国有资产和为个人以及小集团谋取私利提供了便利。同时，公司化改制强调政企分开，这又为内部人强化自身的权利提供了制度保证。"内部人'为了维护自己的既得利益；对国有企业改革必然没有兴趣，会采取种种措施来阻挠改革的进程。克服"内部人控制"，我们有两种选择，一个是把企业的经营权由政府收回，这显然是不行的。另一种选择就是，通过企业内部一定的制度安排，达到利益相关者之间的相互制衡来加强对企业经营者的监督与约束。这种制度安排需要公司治理结构来完成。从"OECD公司治理结构原则"的内容可以看出，建立一个良好的公司治理结构，是完全可以克服"内部人控制"的，最少可以把"内部人控制"的危害降到最低程度。
　　1999年经济合作与发展组织（OECD）制定的"OECD公司治理结构原则"主要规定以下五个方面的内容：（1）治理结构框架应保护股东权利；（2）治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿；（3）治理结构框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业企业良好财务状况而积极进行合作；（4）治理结构框架保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息。（ 5）治理结构框架确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。无疑，在这种规范的公司治理结构框架下，股东始终没有真正远离企业，企业的内部人无法掌握企业的剩余索取权，同时他的一切行为都置于股东监督之下；其必须对股东的利益负责。'呐部人控制"失去了制度基础。因此，建立一个良好公司治理结构，是国有企业进行公司化改制的首要问题。
　　二、西方发达国家公司治理模式的分析与比较
　　由于经济、社会和文化等方面的差异以及历史演进轨迹的不同，不同国家和地区的公司治理结构是有明显差异的，不存在一个标准的模式。从主要市场经济国家的实践看，主要有美国、日本和德国三种模式。了解这些国家的经验，对构建符合我国国情的公司治理结构具有积极的借鉴意义。
　　（一）美国、日本、德国公司治理
　　结构的基本情况和特点
　　1．美国的公司治理结构。美国公司治理结构的主要特点是股权分散，市场控制公司。（1）股权结构。美国公司规模庞大，垄断程度较高，但是其股权的集中程度并不高。美国目前最大的股东是机构投资者，如养老基金、人寿保险、互助基金以及大学基金、慈善团体等。其中养老基金所占份额最大。不过，尽管机构所有的持股总量很大，但在一个特定公司中常常多持有1％的股票。因而在公司中只有非常有限的发言权，不足以严经理人员产生任何压力。（2）控制结构。在美国主要依靠资本市场上的接管和兼并来控制公司。美国的机构投资者，在所持股公司的业绩不好时，机构投资者一般不直接干预公司运转，而是改变自己的股票组合，卖出该公司的股票，即"用脚投票"。持股的短期性质使股票交易十分频繁，造成公司接管与兼并事件频频发生。（3）雇员地位。雇员通过持股计划和集体谈判制度参与公司的治理。
　　2．日本的公司治理结构。日本公司治理结构的特点是法人相互持股和实行主银行制度。（1）股权结构。自60年代以来，日本控制企业股权的主要是法人；即金融机构和实业公司。法人持股比率在1960年为 40．9％，1984年为 64．4％，1989年增加到72．0％。（2）控制结构。日本公司的董事会成员主要来自企业内部。决策与执行都由内部人员承担。监督和约束主要来自两个方面，首先是来自交叉持股的持股公司，一个企业集团内的企业相互控制。总经理会（社长会）就是大股东会。如果一个企业经营绩效差或者经营者没有能力，大股东会就会对该企业的经营者提出批评意见，督促其改进工作，直至罢免经营者，即"用手投票"。另一重要监督来自主银行。主银行一般有三个特点：提供较大份额的贷款、拥有一定的股本（ 5％以下）、派出职员任客户企业的经理或董事。银行几乎不持有与自己没有交易关系的公司的股份，持股目的基本上是实现和保持企业的系列化和集团化。主银行监督公司运转的方式根据具体情况而定：在公司业绩较好、企业运转正常时，主银行不进行干预，但在公司业绩很差时，就显示其控制权力。市场控制公司的程度低。在公司交叉持股和主银行持股体制中，持股目的只在于使股东稳定化，相互支持和相互控制，而不是为了得到较高的股息或红利。所以；股票轻易不出手，周转率低，股票市场因此也对经理人员影响甚微。（3）雇员地位。雇员可以通过工会参与公司治理。
　　3．德国的公司治理结构。德国公司治理结构的一个重要特点是双重委员会制度，即有监察委员会（监事会，相当于美、日的董事会）和管理理事会（理事会，相当于美、日的高级管理部门或执行委员会人监事会成员不能充当董事会成员，不得参与公司的实际管理。（1）股权结构。在德国，最大的股东是公司、创业家族、银行等，所有权集中程度比较高。德国的银行是全能银行，可以持有工商企业的股票。银行对企业的贷款性质也使银行成为一个重要的利益相关者。另外，公司交叉持股比较普遍，权威部门对持股的管制也比较宽，只有持股超过25％才有义务披露，超过5 0％才有进一步的义务通知管制机构。（2）控制结构。在德国，银行控制方式是通过控制股票投票权和向董事会派出代表。（3）雇员地位。德国公司治理强调职工参与，在监事会中，根据企业规模和职工人数的多少，职工代表可占到 1／ 3到 1／ 2的席位。
　　（二）从美国、日本、德国公司治理结构中得到的启示
　　从对上述三个国家公司治理结构分析和比较，我们可以得出以下四点启示：
　　1．一个国家的经济发展水平，特别是资本市场的发育状况，对该国公司治理结构形成具有决定性的影响。比如；美国经济发展水平高，资本市场发达。因此，它的公司治理结构特别强调股票在证券市场上的流通性，强调发挥市场监督的作用。而日德两国在二次大战后处于经济恢复期，发展资金十分短缺，资本市场不发达，市场融资困难，因此企业的资金主要依靠银行供给，他们的公司治理结构强调发挥银行的监督作用。在资本市场不发达的情况下，如果强调股票的流动性，市场对经营者的监督作用，是不现实的，也是不可行的。因此，在设计我国公司治理结构时，需要从中国的实际情况和历史条件出发，把国际成功的经验，与中国的特殊国情结合起来，决不能简单照抄照搬外国的模式。
　　2．银行在公司治理结构中的监督作用明显。在日本和德国，银行持有或托管公司股份比例很大，这就构造了银行与企业的密切关系，银行为了减少自身的经营风险，具有很大的积极性对公司的经营状况进行监督。同时银行的特殊地位决定了他们具有直接监督的条件和能力。首先，银行具有参与国有企业监控的能力．银行是企业资金的主要供给者，作为放款人，为了确保放款的安全性，银行股东自然要对公司进行监控，特别是银行常常可以通过向企业提供贷款而容易获取公司的经营信息，在对公司的经营状况了如指掌的情况下，银行可以积极地介入企业运营，对企业运营进行事前、事中和事后地治理。其次，银行集股东和债权人于一身，有利于对公司经理阶层行使监督与控制。股权与债权是公司治理的两个基石，但二者在分离的状态下，往往难以构成对经理人员的强有力控制。单纯的股权控制受股份比例、信息量大小以及决策能力的影响较大，控制效应差；单纯的债权控制具有浓厚的随意性，不利于对企业进行持续、深入的监控。股权与债权相结合的控制应该是最佳的，它可以发挥两种手段的优势，弥补各自的不足，从而对公司的经理层构成有力的控制。我国国有企业的资金来源主要也是银行，这与日本和德国的情况相似，因此应该重视发挥银行对企业的监督作用。
　　3．法人相互持股是一种有效的形式。无论公司治理结构具有什么样的特点，但是有一点是共同的，就是要有利于公司的长远发展。一方面，通过法人相互持股的方式，可以把分散竞争的企业凝聚在一个企业集团的内部，形成长期相互控制、相互依赖的关系。在集团内部，法人股权所有者不在于以股权控制和支配企业的经营，而是力图维持企业长期稳定的发展，扩大交易量，降低交易费用。另一方面，可以是法人股东之间相互监督、相互激励，形成一种相对比较稳定可靠的制衡关系。也就是说，可以在企业内部形成不同的利益群体，让他们相互制约。我国国有企业内部正是缺少这种不同利益群体的相互制衡，才引发了一系列问题，最终导致国家作为所有者权益受到侵害。
　　4．雇员在公司治理结构中发挥的作用不容忽视。由于企业的兴衰直接关系到公司雇员的切身利益，加之他们身处企业的具体经营管理活动中，因此，公司雇员有能力也有积极性对公司以及公司的领导层进行监督。美国、日本、德国都通过不同的形式发挥雇员在公司治理中的作用。我国传统的企业制度一直强调职工对企业负责人的监督。因此；充分调动职工参与公司治理的积极性，我们是有一定基础的。
　　三、我国国有企业公司治理结构存在的主要问题
　　国有企业进行公司化改制以来，大多数国有企业按照公司法的要求建立了股东大会、．董事会和监事会，并且对"三会"的职能做了详细的安排。从组织形式上看，我国的公司治理结构与西方发达国家的公司治理结构没有明显差距。但是，从实际运行的情况看，国有企业的运行机制和运转方式没有多大变化，原有体制下的许多问题、矛盾和弊病依然存在。究其原因，这主要是因为，我国国有企业的公司治理结构和规范的公司治理结构相比，还存在很大缺陷。主要表现在以下几个方面：
　　（一）国有企业所有者缺位
　　建立公司治理结构的目的，是为了克服委托代理关系下的代理问题，维护公司所有者的权益。因此，企业是否拥有一个明确的所有者是公司治理结构能否发挥作用的关键。西方发达国家的公司治理结构之所以比较成功，能够有效地改善企业的经营与管理，就是公司的一切行为必须对股东即所有者负责．而我国的情况与此有明显的不同。在传统体制下，国有企业为全民所有，国家代表人民对企业拥有所有权。但是国家是一个抽象的概念，同时也无法对国有企业的资产负责。国有企业没有一个明确的所有者。80年代经济管理体制改革开始以后，占主流的思想是"放权让利"，将企业改革等同于"强化经营权，淡化所有权。"改革措施的一个隐含目标，就是把所有者及其代表机构排除在企业之外。这种趋向由于1988年全国人大通过的《中华人民共和国全民所有制企业法》，确认国家企业的所有权，企业享有占有、使用和依法处分权而获得了法律效力。1993年以来，各种法规在明确国家是国有企业的所有者的同时，仍然试图用这个将所有者置于企业之外的思路去解决政企不分和两权不分的老问题。于是就出现了一种有着广泛影响并在大多数大中型采取的做法，即"国有资产授权企业经营"。即由国有资产管理部门在这些企业原有资产进行清产核资的基础上，向企业（实际上是公司的"内部人"，在多数情况下是董事长或总经理）颁发授权证书，由后者以所有者代理人的身份全权经营授权的国有资产。经营授权的范围包括有权统一调配资金，决定企业的战略方针和经营事项，处置企业所属财产和选择下属公司的领导人。这个做法的主要弊端是把公司治理结构中股东大会与董事会之间的信任托管关系和董事会与高层经理人员之间的委托代理关系混淆起来了。因为信任托管与委托代理这种"嵌套"关系的实质，就在于所有者能够通过所信任的代表机构---董事会，对公司的高层经理人员务进行经常性的监督，而授权经营却使得通过这种"嵌套"建立的所有者与经营者之间的制衡关系，变成了"内部人'对自己的监督，这无疑存在着淡化所有者最终控制权和强化"内部人'控制的危险。所有者缺位的问题依然没有得到解决。
　　（二）企业经营者的自主权并未真正落实
　　公司治理结构的一个重要职能就是要使经营者有足够的自由去经营管理企业。尽管我国十几年的国有企业改革始终沿着"放权让利"的思路推进，但是由于没有从根本上解决谁是国有企业所有者的问题，以及国有资产管理体制尚未完善和政府职能调整滞后，因此政府部门一方面仍然保存着对相当部分社会资源的直接分配权利；另一方面，则可以利用行政权威和政府部门间的权力关系，设置"租金"，如各种项目审批制度；或通过直接的行政权力，任意干预企业的经营管理活动，如企业干部的任用与选拔，行政动员下"拉郎配"式的企业联合、兼并等等。与此同时，在目前实行的"统一所有，分级管理" 的国有资产管理体制下，随着经济管理体制的分权化，国有资产被纵横地分割开来，加之许多政府部门又往往以所有者的面目对国有资产行使权力，而对国有资产的运营效率和损益又不负任何责任，从而造成了企业控制权配置的混乱。首先是政出多门的行政权力干预使企业经营者无所适从；其次是这些干预往往可以直接到达企业的决策层，从投资项目立项、企业集团组建、上市公司排序、人事安排到企业之间的兼并、联合等等，都有着很强的行政色彩。在这种情况下，企业经营者的自主权受实际上处于可以被随时"剥夺"的地位，与此相对应；经营者也就可以对企业的经营绩效不负责任。
　　（三）董事会应有的功能没有正常发挥
　　在现代公司治理结构中；董事会是连接出资者和经理人员的桥梁，是公司财产的托管人，对公司的各项重大经营决策负有直接的责任。因此，构建国有企业公司治理结构的关键就是建立一个规范而富有效率的董事会。从我国公司制企业董事会的设立及其运作情况看，主要存在以下缺陷。
　　1．董事会成员来源不规范。主要表现在以下三个方面：一是董事委派政出多门。在我国国有企业公司制改制过程中，委派国有股权代表的做法有三种：分别委派、联合委派、委托委派。从法律上说，由政府主管部门委派不具有合法性，而在实践中，国资局委派又不如主管部门委派恰当，结果形成了政府提名，国资局盖章，国资局委派这种走过场的状况。这些国有股权代表在股东大会上行使表决权，其主要成员将作为国有股权代表进一步进入公司董事会，由于国有股权代表分别由不同机构委派，各自又代表不同部门利益，并且将代表各自代表机构的级别和个人的行政级别带入企业，形成错综复杂的人际关系，从而影响了公司董事会的决策效率。二是董事资格不明确。到底什么样的人能够成为董事，我国目前没有严格的规定，尤其是国有企业，似乎只要符合上级主管部门的意志，就可以委以董事重任，以至各种不胜任董事职务的人进入公司董事会。还有一种特别值得警惕的做法，即离退休人员一特别是政界要员进入公司董事会。如果这些人擅长经营管理还不是大问题，关键是他们中的绝大部分对经济工作一无所知，只是政府对他们离职后的安抚措施，这些人不具备对企业经营活动的干预能力．三是董事选举走过场。目前我国一般大股东提出董事候选人，国有企业往往是政府主管部门提出董事候选人，股东不了 解情况，股东大会只能投票通过，难以发挥对董事会成员的选择作用。
　　2．董事会职能虚化。由于旧体制的束缚和配套改革跟不上，在不少企业中，虽然都组建了董事会，但是董事会并未发挥整体决策作用，形成董事会职能虚化。具体表现为：一是董事长个人专断。董事会作为企业的经营决策机构，其决策产生须经董事会集体表决，董事长也只有一票权。董事长未经授权，不能单独决定公司事务。而在现实中，由于董事长大多是原来的厂长、经理或党委书记，习惯于首长负责制，因此个人专断行为比较普遍，其他董事不能发挥应有的作用。二是董事素质参差不齐。一些董事的董事意识淡薄，责任心不强，开会不发言，选举不投票的董事不在少数，凭经验和感觉办事的人大有人在。三是董事责任虚置。按照《公司法》的规定，董事既有权力，又有责任。但问题是董事失职如何来追究。非股东董事与公司无直接的经济约束，作为国有资产代表不可能以身价作抵押，决策失误的责任往往难以追究。在这种名有责任实无约束的董事决策机制下，其效率是要大打折扣的。四是党政联席会议取代董事和经理人员行使职权。在公司实践中，一个新出现的问题是以党政联席会议取代公司董事会，行使经营决策权，甚至取代经理人员，行使指挥权，这是由于公司党政领导班子多头兼职所致。又由于董事会是集体领导体制，而董事长往往就是公司党委书记，甚至书记、董事长、总经理三职一肩挑，其他各机构负责人也多有兼职，公司决策图简便省事，就习惯于开党政联席会议解决问题，由此造成公司治理结构的决策执行、监督机制失灵。
　　（四）企业内部权力机构重叠
　　现代公司规模大，经营范围广，生产节奏快，内部结构复杂，必须以支薪的高层经理人员为中心，建立以首席执行官（CEO）为首的管理系统，在董事会的领导下和监督下对公司的生产经营活动进行集中统一指挥。但是，在我国改革以来，为了搞活国有企业，中央政府逐步将高度集中的经营决策权下放给企业，同时，在企业领导体制上，从80年代开始实行厂长（经理）负责制，强调党委会在企业重大决策中的核心作用和监督权，以及职工代表大会制度。这就在企业生产经营的实际运作中，产生了厂长（经理）与党委书记之间的权力之争，即所谓"两心"即"离心"的现象。由于厂长（经理）和党委书记分别代表着两个不同的组织系统，加之始终强调党委会在国有企业中的地位和作用，因此，为了解决这些问题，在普遍地提出要加强企业领导班子建设和领导班子团结原则的同时，在相当多的企业中实行了厂长（经理）和党委书记"一肩挑"的方式，以通过"两心"变"一心"，在组织技术上来解决厂长（经理）与党委书记之间的权力矛盾，可是这种做法又加剧了"内部人控制"的危险。
　　国有企业改革的目标是建立现代企业制度，对国有企业进行公司化改制后，应按 《公司法》构成股东大会、董事会和监事会，即所谓"新三会"，继而出现了"新三会"与"老三会"之间的矛盾。据调查，在目前国家控股的公司中， 80％以上的公司设有股东会、董事会、监事会、职工代表大会、工会和党委会。这说明，"新三会"与"老三会"并存，已成为目前国有企业公司化改制后治理结构的一个突出特征。"新三会"和"老三会"在国有公司治理结构的并存及其所产生的矛盾，表面上表现为一种权力划分的矛盾，但实质上则是在经济体制转轨时期由于企业制度变革而出现的如何保持新制度安排的系统性问题。
　　（五）对经理人员没有建立起符合现代公司要求的激励机制
　　关于对经理人员的激励问题，是我国改革以来一直争论的一个重点。从实践看，随着经营决策权的"下放'，如何更有效地激励企业经理人员的问题显得日益突出，其核心一是对企业经理人员的激励应能够实现企业长远发展特别是国有资产保值、增值的目标；二是对他们的激励是应"即期变现"（即其能定期地获得货币收入，以支付日常的个人与家庭消费）的，以必须避免经理人员因追求个人利益最大化而损害公司长期盈利能力的"短期行为"。
　　在激励方式上，改革以来发生了从过去以精神鼓励为主到以物质刺激为主的转变、在理论上，承认经理人员能力和贡献的特替性，以及经理人员与职工之间报酬的差异。但具体的做法，无沦是承包提成、奖金分红还是年薪制，基本上都是一种以完成年度经营目标为分配标准的提成制。与此相应，激励目标的设定也是以即期目标的实现为特点的，如利润挂钩、减亏承包等等。因此；在短期目标和报酬即期变现的条件下；经理人员的行为出现了较普遍的短期化倾向，如忽视技术进步、拼设备、少提或不提折旧；以及作假账、隐瞒账目等等，同时，由于产权关系不明，所有者"缺位"，侵蚀和侵占国有资产的现象也相当普遍。
　　在理论和实践上，各国公司对经理人员的激励和报酬方式有所不同，但大体上存在着工资、奖金、职务消费；股票和股票期权等几种基本形式。这几种形式的激励功能不同，也同样存在着一些弊病。工资作为稳定和即期变现的收入，使经理人员有了固定的收入来源，但却难以对经理人员发挥其最大的潜能提供足够的刺激；奖金特别是与利润指标挂钩的现金提成，对经理人员的激励最为强烈，但却会导致经理人员的短期行为；职务消费有特指的支出范围，对经理人员的激励程度有限；股票和股票期权，虽然一般认为给予经理人员股票和股票期权，由于能够将经理人员的收益与企业未来更大的回报联系在一起，因此，激励作用是更大的，但对此，也有不少反对的看法，认为股票和股票期权并没有增强经理人员对企业的归属感和未来命运的关心。
　　在国内，针对在国有企业经理人员中出现的"59岁"或"55岁"现象，也对经理人员是否应以及持有多大比重的公司股份进行了讨论。现实的问题是，由于国有企业经理人员的工资收入相对较低，奖金水平也不高，即使是实行利润挂钩而按合同兑现的奖金，相当多的经理人员因担忧与一般职工收入差距过大也不情愿全部兑现，因此，实际收入相当部分来自于在职消费，而在其不担任职务以后，这部分收益将被取消（加公车、出差待遇、交际费用、私用公报，以及社会地位等）。因此，相当部分的国有企业经理人员存在着在任职内追求个人收益最大化，特别是为未来收益奠定基础而以各种形式将公司资产转为私人财产的现象。
　　（六）国有股一股独占、一股独大现象普遍
　　目前在我国已经改制的国有企业中，国有股一股独占、一股独大现象十分普遍。这种现象在国有独资公司中似乎还是可以理解的。但是我们发现在上市国有企业中这种现象也十分普遍。国家出于保持公有制在上市公司中的控制地位和害怕出现国有资产大量流失的考虑，将上市公司中的股份按照所有者性质分为国家股、法人股和社会公众股，并且规定国家股、法人股不得上市流通。统计数据显示，截至2000年11月末，我国境内上市公司数（A、B股）1063家，上市公司总股本3585．93亿股、市价总值46061．78亿元、流通市值15492．49亿元。在全部股份当中，尚未流通股份（包括发起人股份、募集法人股、内部职工股等）约占63.6％。在尚未流通的股份中，以国家股和国有法人股为主，共计约占总股本的61％左右。在国有股过于集中的情况下，作为国有股代表一政府出于维护国家利益的目的，必然要干预企业的一切行为，不过大多数情况下，这种干预行为是无效率的，会使国有企业公司治理结构的作用失效。
　　四、健全和完善国有企业公司治理结构的几点思考
　　实践证明，公司治理结构存在的问题，已经大大制约了国有企业的改革和发展，制约了国有企业整体竞争力的提高。特别是我国加入WTO组织迫在眉睫，国有企业在未来的市场竞争中不可能再依靠国家政策的扶持，只能依靠自身实力的增强，来应对未来各种挑战。针对目前存在的问题，从我国实际出发，借鉴西方发达国家的经验，构建具有中国特色的公司治理结构已经成为一项刻不容缓的重要任务。
　　（一）改造国有企业股权结构，确保所有者在位
　　建立有效的公司治理结构的关键，就是要使所有者在公司治理结构中有其位，使所有者能够有效地行使对公司的最终控制权。对国有企业来说，使所有者"在位"涉及到整个国有资产管理体制的改革与进一步完善。前面已指出，目前流行的"国有资产授权经营"的做法，依然存在着使所有者控制权虚置和强化"内部人控制"的明显弊端。因此，迫切需要加以解决。
　　 1．构造公司股权多元化结构。实践证明，经过公司化改制的国有企业之所以仍然没有解决"产权虚置"的问题，与传统社会主义经济中名义上的"国家所有制"，实际上则是"部门所有制"和"地方所有者"的做法至今仍起作用是分不开的。由于要使原来的主管机关放弃他们的既得利益有相当大的难度，因此通过"掺沙子"的办法来改变国有公司的股权结构，就不失为一种逐步解决问题的较好办法。根据国家对国有经济结构实行战略性改组的思路，除少数产业部门必须在或在现阶段仍有必要实行国有独资经营外，对绝大多数国有企业来说，进行公司化改制的基本方向应实行以股权多元化为特征的有限责任公司和股份有限公司制度。然而，股权多元化不可能在一切公司一蹴而就，应当逐步进行。比如，有些企业可以采取多个国有经济主体持股的方式实现多元化；有些企业可以通过向公众募股或原有持有者出售部分部分股权的方式实现多元化；还有的可以通过企业之间换股来实现多元化，等等。无论采取什么形式，在这些企业实现股权结构多元化之后，在客观上就形成了不同而且相互制约的利益群体，削弱了由于国有股一股独大，而产生的政企难以分开的问题，有利于在公司治理结构中形成所有者的有效控制。
　　2．积极培育和发展机构投资者。西方发达国家股份公司的发展历史表明，公众持股由机构投资者所取代是必然的趋势。通常所说的机构投资者，如养老基金和保险公司等，他们虽然平时对公司经营不甚关心，主要追求股票的投资回报，但比起散户来更有能力去关心自己所投资公司的情况，由于具有相当比例的股权也更有能力对公司的管理与经营进行干预。目前，我国的机构投资者已有了一定的发展，但发展的规模还不够大速度还不快，与国有企业公司治理结构改革的要求还不相适应。退休基金是最有前途的机构投资者，目前我们只允许退休基金购买政府债券，随着退休基金数额的增大，政府债券的发行额度已经不能满足退休基金的需要，应当允许退休基金进行市场投资。共同基金是一种专事组合证券投资的机构投资者；由于其投资的专业化水平高，投资收益比较稳定，因此发展势头很猛。应当从政策上鼓励共同基金在数量和规模两方面快速发展，成为股票市场的主力军。当然，在我国基金投资机构目前还是一个新生事物。如何培养这些战略投资者并使其行为合理化，有许多问题需要进一步研究。但是随着企业改革和社会保障体制改革的推进，各种类型投资基金的出现已是不容置疑的现实。这些机构投资者的加盟，无疑有利于形成公司股权多元化的形成，从而为建立有效的公司治理结构提供所有制基础。
　　3．尝试建立主银行制度。从日本和德国的经验看，加强所有者对企业经营者监督的一种办法，就是发挥银行的作用。银行对企业监管的优势在前面已经进行了讨论。由于我国资本市场不发达，企业发展资金主要依赖于银行，因此日本采取的主银行制度值得我们借鉴。尽管主银行制度存在着股票流动性差、公司重组成本高等问题，而且现有的银行体制与银行的业务素质与实现这一目标条件有着较大的差距，但是使银行成为国有企业的大股东和积极的监督者，无论从国有经济结构的战略性调整和国有企业的行为特点出发，还是从经济体制转变的基础与历史传统等因素考察，主银行制度将有助于克服国有公司"内部人控制"的弊端。实行主银行制度，首先要修改现行的《商业银行法》，允许银行持有国有公司的股份。
　　（二）全面加强董事会建设，强化董事会职权
　　具体做法是：一是董事特别是董事长应由有较高资产运作能力，熟悉企业发展和了解同行业发展状况的有威望的企业家担任。一般情况下，尤其是在不设股东大会的国有独资公司，董事长不宜兼任总经理，以保证出资者和董事会，董事会和经理人员相互之间信任托管、委托代理关系的确定，保证权力制衡机制的实现。二是规范董事来源，协调政府主管部门和国资局的关系。国有股权代表最好由国资局选择具有较高水平的企业家担任。。至于企业家的官职，可以考虑在出任国有股权代表期间暂时挂职，使国有股权代表能够以单纯的企业家身份进入企业，减少企业中的行政色彩，同时建立必要的物质奖励和行政奖励办法，充分发挥其潜力和免除其后顾之忧。三是经理人员所兼任的公司董事应有人数限制，可以规定不超过董事总数的五分之一，以免在公司运营上董事会和经理人员职责不清。四是董事会应有一定比例的企业经营、财务、产权交易等方面的专家参加，既可以从企业外部聘任，也可以从企业内部选拔，并应严格界定外部董事与内部董事的责权利，对不履行职责的董事应及时通过法定程序免除。五是董事会实行集体决策制。所有董事对董事会审议的议题应根据个人判断明确表示自己的意见；并对表决决议的执行结果负相应的个人责任。六是强化董事会对经理人员的任免权力，尽量避免政府的行政干预。
　　（三）进一步加大对经理人员激励与监督的力度，克服"内部人控制"
　　公司治理结构的一个核心问题，就是要在保证所有者对企业拥有"完整"的剩余索取权和剩余控制权的同时，对经营者形成最为有效的激励。激励与监督实质上是相辅相成的，其应同时作用于两个相反的方向：一个是"正向"的，即应有足够的回报使作为被激励者的高层经理人员乐意付出全部的努力，达成所有者的利益要求；．一个是"反向"的，即玩忽职守和不称职的经理人员应能够被及时地淘汰。因此，激励与监督机制的关键是要达到一种"攀岩效应"，也就是说，应当使经营者有足够和持续的动力去追求公司发展的更高目标，从而获得更多的报酬、更高的社会地位，相反，如果经营者不努力工作甚至玩忽职守，则会丧失这一切。这就像一个攀登悬崖的人，不断向上才能获胜，而一旦失足，就将前功尽弃。
　　 1．建立对经理人员的激励机制，形成经理人员市场的竞争机制。在社会主义市场经济条件下，理论上应承认经理人员劳动贡献的特殊性和经营能力作为"人力资本"的专有性。因此，在收益分配上，应肯定经理人员与企业一般职工收入差距的合理性。目前国有企业经理人员收入分配上存在的普遍问题，既有部分经理人员不合理消费甚至肆意侵吞国有资产的现象，同时，更为重要的是又存在着经理人员贡献与报酬严重不对等的问题。经理人员的贡献得不到应有的评价和回报，而对他们导规行为的查处却极为严厉，实践证明，这种报酬与责任风险严重失衡的机制；并不会有效地增强经理人员的自律，反而会刺激部分经理人员冒更大的风险侵吞国有资产。因此，在国有企业公司化改制过程中，可考虑采取一种组合式的激励方式，即将年薪制、职务消费额度及范围公开化和给予经理人员一定份额的公司股份或股票期权等几种分配形式结合起来，合理地扩大经理人员与企业一般职工的收入差距，使经理人员个人资产的积累与增长和企业的长远发展紧密地联系在一起。但是，给予经理人员一定份额的公司股份或股票期权，首要的条件是股票价格能够真正地反映出公司的业绩，从而可以较为正确地评价他们的工作贡献。在目前国内股市价格严重脱离公司实际业绩和炒作之风甚浓的情况下，显然还难以起到所设定的激励效应。因此，实行期权制必须使股市处于相对正常的状态，而从实际出发，可以采取以正常期股票价格为基数，乘以5--10年公司实际增长率的办法来确定经理人员的长期性奖励。同时，应以多种方式提高国有公司经理人员的社会地位，加强精神奖励。提高他们的思想道德素质。
　　根据《公司法》，经理人员的报酬是由董事会确定的。经理人员的报酬由聘用合约规定，其中自然地应包括着代表股东利益的董事会对风险的认识和评价。董事会要降低聘用经理人员所要承担的风险，需要有两个基本的制度条件，一是能够选择出真正有能力的经理人员，二是在其不胜任或发生违规行为时，能够被及时地淘汰。
　　选择真正有能力的经理人员，关健是要具有一个竞争性的经理人员市场。选择即面对多数的"择优"，因而首要的条件就是存在一个足够大的经理人员群体；其次，是选择的标准，即要由商品市场、资本市场和经理人员市场提供可以证明经营者能力的充分信息和判断标准。因此；要充分地发挥商品市场、资本市场和经理人员市场的竞争机制，通过公司信息披露、中介机构审计和社会舆论，建立公开和全社会性的评价制度，促进经营管理人才的流动和正常淘汰机制的形成，使公司能够广揽社会贤达，在企业内真正形成专家管理集团。
　　2．建立对经理人员有效的监督机制，制定企业信息披露制度。公司治理结构作为股东大会、董事会和经理人员之间相互制衡关系的制度安排，其本身就是一种监督机制。但是，在我国，《公司法》明确规定实行公司制的企业应建立监事会，其为公司常设的专门监察机构，行使监督权，其职能是代表股东监督、检查公司的财务状况以及业务运营情况。从目前的实践看，监事会在公司治理结构中的作用是十分有限的，"内部人控制"现象的普遍存在实际上已表明了在公司治理结构中监督机制形同虚设和软弱无力的状况。监事会对公司监督权的有效行使，存在着两个基本条件，一是监事会成员能够真正代表出资者和企业职工的利益，是"积极"的责任人，且具备行使监督权的行为能力；二是监督者能够获得准确和充分的信息。
　　在国有企业公司化改制后，所有者的监督就上升到首要的位置。由于我国的公司法规定监事会专司监督之责，因此，在这样的条件下，使监事成为"积极"的责任人就成为了监督能否有效的一个关键。问题在于，监事"为了什么"会积极，会有着高度的责任感和认真负责的精神去监督董事会的工作。显然，道德水平与专业技能是十分重要的因素，但这其中确实同样存在着一个激励的问题，也就是说，应当在制度上有足够的压力使得监事能够切实负起监督之责。从现实的情况看，尽管国有公司监事会的成员相当部分是由国有资产管理机构派员出任的，但实际上，首先由于现行的组织人事制度，使得监事会对董事会和高层经理人员人事安排的干预程度很有限；其次，监事会的成员并非主要是专业人员和各类专家，相当多的监事实际上看不懂公司的财务报表；在某种程度上，监事之职成为一些机构进行人事安排和平衡的一种手段。
　　同时，监督必须建立在对充分和准确信息占有的基础上，否则，无论是事前监督还是事后监督，都将丧失分析和评断的基础，从而使监督者处于被操纵的地位。从监督机制的有效性来看，应有三个基本的条件，即信息基础、公开制度和查询权力。我国公司法规定，监事会行使检查公司财务，对董事、经理执行职务时违反法律、法规或者公司章程的行为进行监督，当董事和经理的行为损害公司利益时进行纠正，提议召开股东会等权力。为此，监督者就必须能够获得有关说明监督对象（人和事）的充分信息，以及将有关被监督者作为行为依据的制度（如职务消费、董事会对经营者的授权范围等）公开化。同时，监事也应有权要求对其职权范围内的有关信息，如公司财务表报等进行必要的咨询，以及对有关人员进行面对面的调查和质询。但实际的情况则是监事会普遍采取年度会议制度，会期短暂，仅董事会和总经理的报告就已占了大部分时间，监事实际上根本无暇耐心和认真地对公司的经营情况和财务状况进行审计，更不要说对某些未说明清楚或存在疑点的问题进行细致和深入地查询了。
　　现代公司治理结构实行的是权力与责任对等的原则。同时，公司监事会作为行使对董事会和经营者监督的专司机构，在公司监督机制中有着重要的作用。对此，我国《公司法》就有关监事会的产生程序、监事资格、监事会的职权及其与董事会、经营者之问的关系，都作出了明确的规定。
　　使公司监督机制切实有效的一个重要前提，就是监督者能够获得被监督客体行为的充分和准确的信息。现行国有企业的普遍现象是信息的非公开性，这使得无论是企业"法定"的监督者还是作为国有资产最终所有者的公众，很难清楚地了解国有企业的实际经营状况，因而也就难以通过各种方式对国有企业进行监督。从国外的情况看，在50年代以后，很多国家在对原有公司法的修订中，都制定了强制性的企业信息披露制度，即企业必须定期向社会公布说明企业经营状况和财务状况的资料，这对于维护市场竞争秩序、监督企业行为和保护投资者、关系厂商和公众利益，起到了很重要的作用。以此为借鉴，在国有企业实行公司化改制后，除关系到国家安全和利益的信息外；也应实行强制性的公司信息公开制度，这样可以将国有公司内部的监督机构与公众监督结合起来，以形成对国有公司进行有效监督的多层次的和广泛的社会基础。